Zákon o veřejných zakázkách: živná půda pro korupci

Veřejné zakázky se týkají tak rozsáhlého spektra možných produktů či služeb, že je prakticky nemožné sestavit systém jednoznačných a nezpochybnitelných kritérií výběru. Je naopak velmi snadné postavit veřejnou zakázku tak, aby přesně vyhovovala jedinému předem určenému zájemci. Procedura veřejné soutěže pak předem smluvené zakázce dodá zdání legitimity, ačkoli vítěz je již jasný předem.

Objektivity dosáhnout nelze

O nemožnosti nastavení objektivních kritérií se můžeme přesvědčit jednoduchým myšlenkovým pokusem. Dejme tomu, že bychom podle pravidel veřejné soutěže vybírali třeba fotoaparát. Za normálních okolností člověk vezme v úvahu cenu fotoaparátu, jeho kvalitu, rozměry, váhu, energetický zdroj, design a případně doporučení od osob, které považuje za důvěryhodné. Může se řídit i nezávislým posudkem či recenzí v odborném časopise.
Nicméně zaměřme se pouze na kvalitu. Ta samotná se skládá z celé řady kritérií: kvalita optiky, počet citlivých prvků (pixelů), věrnost barevného podání, přítomnost vad jako chromatická aberace či šum. Kvalita optiky má dále více složek: rozsah zoomu, ostrost, soudkové či poduškové zkreslení.

Zdůrazněním některých parametrů či potlačením jiných lze formulovat zadání soutěže tak, aby vítězem byl takový fotoaparát, jaký si přejeme. Řekněme, že zadání zní takto: hledá se přístroj v kategorii kompaktů s rozlišením 7 megapixelů, který vykazuje velmi nízkou míru chromatického šumu a jehož mezní rozlišení činí nejméně 1 900 linií na výšku obrazu. Pokud jsou vstupní podmínky zadány takto, není prakticky třeba soutěžit: uvedené podmínky splňuje prakticky jediný přístroj na světě. Soutěž je již předem rozhodnuta výběrem parametrů.

Za zmínku stojí ještě jeden pohled. Z uvedeného zadání jsou běžnému laikovi srozumitelné jen první dvě informace. Jen málokdo se zabývá chromatickým šumem a mírami rozlišení obrazu. Pokud jsou uvedená kritéria předložena veřejnosti k uvěření komisí odborníků (či "odborníků"), jen málokdo je schopen věcně argumentovat, proč mezi určujícími kritérii má být právě chromatický šum a nikoli třeba optická vada projevující se neostrými rohy obrazu.

Stamiliarda sem, stamiliarda tam? 

Fotoaparát je přitom poměrně jednoduchý výrobek sloužící zřejmému účelu. Co když se rozhoduje o složitějších věcech – například o dodávce nadzvukových stíhaček? Na rozdíl od fotoaparátu není v jejich případě jasné, čemu budou sloužit. Mají spolupracovat se vzdušnými silami ostatních států NATO v mírových operacích? Bude jejich účelem hlídat malá letadla řízená amatérskými piloty, kteří zabloudí, kam nemají? Anebo se s nimi počítá především pro případ nutnosti sestřelení letounu řízeného teroristy? Volba kritérií může veřejnou soutěž zmanipulovat tak, že jakýkoli výrobce stíhaček může být předem vybrán jako vítěz.

Jiný příklad z reálného života. Jeden městský úřad před časem vypsal veřejnou soutěž na správu finančního majetku města. Mezi výběrovými kritérii figurovaly položky jako "zkušenost se správou majetku" a "záruky, jaké správce poskytne". Jak ale definovat míru zkušenosti? Nabízí se nejméně tři kritéria: doba, objem majetku ve správě a dosažené historické výnosy. Je ale zkušenější správce, který po dobu pěti let spravuje částky v řádech miliard korun anebo jiný, který se deset let stará o majetek ve hodnotě vyjádřené jen ve stovkách miliónů? Objektivně nelze rozhodnout.
Laik se může domnívat, že objektivním kritériem je dosažený historický výnos. Není. Výkon správce, který na portfoliu dluhopisů vydělal během deseti let v průměr například 6 % p.a. není srovnatelný s výkonem jiného, který vydělal 12 % ročně na akciovém portfoliu. Nelze korektně srovnávat ani výkony dvou akciových portfolií, pokud jedno investuje například do amerických a druhé do východoevropských akcií. Dokonce i výkonnost dvou správců s totožnou investiční strategií nelze korektně srovnávat bez použití poměrně komplikovaných statistických metod, které navíc v praxi často vedou k závěru, že nelze rozhodnout, kdo je lepší. Ani zde neexistuje skutečná objektivita.

Řešení je, ale nepoužívá se

Jestliže i tak prostou úlohu jako výběr portfolio manažera pro správu majetku nelze provést zcela objektivně, pro složitější úkoly jako privatizace velkých podniků to platí dvojnásob. Mnoho zájemců lze předem diskvalifikovat s poukazem na blíže neurčené "strategické zájmy". Ostatním lze naordinovat takové podmínky, že vítěz je předem znám.

V případě privatizace nicméně existuje metoda, která je dokonale čistá a perfektně transparentní. Jde o veřejný prodej prostřednictvím burzy. Osoby nabyvatelů jsou zaručeně anonymní, což vede k jedinému výsledku, že jiné faktory než nejvyšší nabídnutá cena jsou vyloučeny.
V českém prostředí byla bohužel metoda anonymní privatizační aukce použila naposledy během kupónové privatizace. Zde je nutno znovu a znovu uvádět na pravou míru omyl, že kupónová privatizace byla katastrofou. Nebyla. Katastrofou byl vývoj, který následoval po kupónové privatizaci a který nebyl nikterak jejím nutným důsledkem. V současnosti by obavy z "vytunelování" jakékoli společnosti privatizované burzovní aukcí byly bezpředmětné, protože systém dozoru nad kapitálovými trhy se mezitím vyvinul.
Nabyvatel by navíc nebyl motivován "vytunelovat" podnik, za který v aukci draze zaplatil. Ekonomická teorie i praxe totiž říkají, že aukčním mechanismem může prodávající dosáhnout mnohem vyšších cen než přímým prodejem. Skutečné tržní ceně odpovídá průměr nabídek, ale aukci vyhraje ta nejvyšší.

Nerovné postavení hraje roli také

Často se argumentuje, že "strategický investor" je ochoten zaplatit prémii za kontrolní balík akcií. To je sice pravda, nicméně velkých investorů je poměrně málo. Mají proto daleko vyšší vyjednávací schopnosti, které výhodu prémie za kontrolní balík neutralizují. V některých případech má potenciální nabyvatel tak silnou vyjednávací pozici, že může privatizovaný podnik získat prakticky "za hubičku". To byl případ privatizace bank koncem 90. let. Vláda byla tehdy tlačena časem a okolnostmi. Nemohla jednat jinak než nabyvatelům vyjít maximálně vstříc.

Sečteno a podtrženo, zákon o veřejné soutěži je naprosto bezzubým prostředkem, pokud jde o potlačení korupce a zvýšení transparentnosti ve státních zakázkách. Naopak, může legitimizovat případné nekalé jednání a dodat mu zdání oficiálnosti a korektnosti.

Co si o zákonu o veřejných zakázkách myslíte vy? Co si myslíte o výběrových kritériích? Pálí vás nějaký konkrétní případ?