Výjimečnost evropské integrace
Výjimečnost evropské integrace, Filosofie integrace a právního řádu ES, Struktura práva ES, Primárního právo, Sekundární právo, Nařízení, Směrnice, Rozhodnutí, Stanoviska a doporučení, Obsah práva ES, Aplikace práva ES a činnost Evropského soudního dvora, Zásada nadřazenosti, Bezprostřední vnitrostátní účinek, Další druhy řízení.
Evropská společenství od svého počátku nebyla tradičním pokusem o univerzální mezivládní organizaci vytvořenou na kontinentálním základě, o jakési OSN v evropském vydání. Nezakládala ani konfederální, tedy smluvně zajištěnou, ale jinak volnou spolupráci suverénních států.
Evropská společenství naopak byla a jsou asociací států, která má svou nezávislou autoritu, svá suverénní práva a právní řád, jimž se podřizují jak zúčastněné národní státy, tak i jejich občané. Tyto pravomoci však mohou Společenství vykonávat jen v těch oblastech a formách, které jim dobrovolně schválily zúčastněné státy. Jednodušeji to asi říci nelze, neboť sama Evropská společenství nemají jednotnou definici toho, čím jsou, nebo konečného stavu, k němuž směřují.
Podstatnou zvláštností je tudíž především fakt, že Evropská společenství mají silné instituce vyjadřující společný zájem a tvořící ve smluvně vymezených oblastech vlastní právní řád. Toto právo Evropských společenství (ES) je svou platností nadřazeno právu členských států, zavazuje a opravňuje jak samy státy, tak i jejich občany. Závazek respektu tohoto práva je navíc pro členské státy nevypověditelný: Smlouva o založení Evropského společenství (dříve EHS), stejně jako Smlouva o Evropské unii jsou nekonečně platné a neobsahují klauzule o zproštění se závazků a vystoupení.
Filosofie integrace a právního řádu ES
Na rozdíl od vrcholných institucí libovolného státu si orgány ES/EU nemohou samy stanovit své pravomoci a ani způsoby, jak je budou naplňovat. Nejsou ústavodárnými orgány ani monopolní mi držiteli politické moci. Jejich pravomoc je odvozena z vůle demokraticky zvolených a kontrolovaných vlád členských států. Tyto státy sepsaly a schválily zakládající smlouvy - jakousi Ústavu ES/EU- a společné orgány jsou těmito smlouvami vázány, aniž by je mohly měnit. Zároveň však na základě těchto smluv získaly orgány ES/EU jistou samostatnost v jednání a staly se tak do značné míry partnery vlád členských států.
Jeden z otců poválečné evropské integrace, Jean Monnet, se podle vlastního svědectví zklamal v mezinárodních projektech, které chtěly jen koordinovat politiku suverénních států. Věřil proto vlivu samostatně jednajících nadnárodních institucí, na něž by tyto státy přenesly část své suverenity. Tvrdil, že takové instituce nezmění lidi jako takové, ale mohou změnit jejich chování. Politická teorie i praxe mu v tom daly za pravdu. Orgány ES/EU, kterým členské státy svěřily právo přijímat vlastní zákonné akty, se staly nepřehlédnutelnými pilíři i evropské politické struktury, ovlivňujícími ve stále větší míře politické a hospodářské strategie vlád i jednotlivců.
Tím integrující se státy vybudovaly jednak samy a jednak prostřednictvím jimi vytvořených institucí svébytný právní systém. Nelze ho jednoduše přirovnat ani k právu vnitrostátnímu, ani právu mezinárodnímu. Byť je právo ES vytvářeno na základě shody suverénních států, stává se vzápětí součástí vnitrostátního práva každého z nich a jeho státní orgány jsou povinny toto právo aplikovat a řídit se jím. Respekt k tomuto právu není přitom o nic menší než k zákonům vlastní země. Je to dáno jak vyspělou právní kulturou většiny členských zemí, tak i skutečností, že závazků a práv vyplývajících z evropských právních norem se lze dovolat před soudy vlastního členského státu.
Svými kořeny vychází právo ES ze základních demokratických hodnot a jím odpovídajících obecných právních principů. Mezi tyto hodnoty nepochybně patří ochrana trvalého míru, vytváření konsensuální jednoty, rovnost všech účastníků v rámci integrace a rovnost všech (tj. i občanů) před právem, respekt k základním lidským a občanským právům, vzájemná solidarita, zajištění stability a z ní plynoucích jistot. Tradičně byly tyto hodnoty vyjádřeny v preambulích zakládajících smluv Evropských společenství a v mnohostranných mezinárodních úmluvách, k jejichž respektu se ES/EU hlásily. Nová Smlouva o EU, podepsaná v roce 1997 v Amsterodamu, poprvé obsahuje hlavní principy EU a jejího práva přímo ve svém textu (čl. F): "Unie je založena na principech svobody, demokracie, respektu k lidským právům a základním svobodám a na vládě práva... "
Takto pojímané právo nahradilo v politice Evropských společenství sílu a umožnilo soužití velkých a malých, více a méně rozvitých, katolických a protestantských, severských a jižních evropských států.
Struktura práva ES
Základní pojmy:
Právní základ evropské integrace tvoří tzv. primární (prvotní) a sekundární (druhotné) právo ES. Prameny primárního práva tvoří především čtyři zakládající smlouvy (o ESUO, EHS, Euratomu a o EU) ve znění jejich posledních novel. K nim bývají přiřazovány i smlouvy mezi EU a třetími státy, vnitřní dohody mezi členy EU (a některými právníky i rozhodnutí Evropského soudního dvora). Rozhodující je, že tento systém smluv dohromady tvoří jakousi Ústavu evropské integrace. Jsou v nich stanoveny jak fundamentální principy integrace, tak i základy jednotlivých politik, složení, pravomoci a rozhodovací postupy společných institucí. Pouze na základě těchto smluv mohou společné orgány jednat, tj. vytvářet tzv. sekundární právo ES a snažit se jeho prostřednictvím rozvíjet integrované politiky.
Sekundární právo ES je tvořeno právními akty přijímanými společnými institucemi EU. Těmito právními akty jsou nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení. Orgány zmocněnými k přijímání těchto aktů jsou Rada nebo Rada společně s Evropským parlamentem a v některých případech i Evropská komise. Jejich vykonavateli jsou zpravidla členské státy pod dohledem Evropské komise, které v tom asistuje řada specializovaných výborů tvořených zástupci aparátu EU a členských států.
Nařízení jsou právními akty, které jsou obecně a přímo závazné. Vztahují se na všechny účastníky integrace a stávají se součástí jejich právního řádu ihned pro svém schválení. Pokud jsou v rozporu se zákony některého členského státu, mají přednost. Vždy platí nařízení ES, nikoli ustanovení domácího práva, které mu odporuje. Nařízení jsou tedy nástrojem právní unifikace a EU je užívá tam, kde je třeba společným rozhodnutím dosáhnout jednoty v obsahu i formě zákona. Typickým příkladem oblasti regulované především prostřednictvím nařízení je společně prováděná zemědělská politika.
Směrnice jsou právními akty, které zavazují zúčastněné státy provést ve svém právním řádu k jednotnému datu určité změny tak, aby si právo jednotlivých států neodporovalo a poskytovalo srovnatelnou úroveň ochrany. Směrnice jsou tedy nástrojem harmonizace národních právních řádů, neboť po té, co jsou na úrovni EU schváleny, mají jednotlivé členské státy povinnost je převést vnitrostátní právní normou do svého právního řádu. Svým obsahem jsou pak jejich předpisy srovnatelné (harmonizované), formou se však mohou lišit, protože jeden stát např. přijme zvláštní zákon, jiný vydá vyhlášku a další jen novelizuje několik existujících zákonů. V tom tkví pružnost směrnice jako právního aktu: členské státy mohou v souladu se svými právními tradicemi rozhodnout, jak je budou nejlépe realizovat. Prostřednictvím směrnic byl například vybudován jednotný trh ES, zajišťující svobodu pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu.
Rozhodnutí přijímaná orgány EU jsou rovněž závaznými právními akty, vztahují se však pouze na ty členské státy, firmy nebo jednotlivce, jimž jsou adresována. Od nařízení se liší tím, že nemají obecnou platnost, od směrnic tím, že nemusejí být převáděna do národního práva. Platí přímo, ale jen na vybrané subjekty. Evropská komise například prostřednictvím rozhodnutí provádí dohled nad ochranou hospodářské soutěže v EU.
Stanoviska a doporučení nejsou na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí právně závazná. Nemají tedy právní, ale pouze politickou váhu (jako "dobré rady" nebo "kompetentní názory"). V EU někdy předcházejí přijetí závazných právních aktů, neboť Komise často nejprve zkouší regulovat určitou oblast cestou dobrovolných doporučení a až v případě nutnosti sahá k návrhům nařízení nebo směrnic.
Obsah práva ES Jaké oblasti života společnosti tyto právní akty regulují? Nejvíce ty, z nichž evropská integrace vzešla, tedy oblasti obchodu a podnikání. Dnes je jich tolik, že není jednoduché je vyjmenovat. Např. Bílá kniha Evropské komise z roku 1995 nazvaná "Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie" obsahuje následující oblasti práva: volný pohyb kapitálu, volný pohyb a bezpečnost průmyslových výrobků, hospodářská soutěž, sociální politika, zemědělství, doprava, audiovize, životní prostředí, telekomunikace, přímé daně, veřejné zakázky, finanční služby, ochrana osobních údajů, právo společností, účetnictví, občanské právo, vzájemné uznávání odborné kvalifikace, duševní, průmyslové a obchodní vlastnictví, energetika, celní unie, nepřímé daně, ochrana spotřebitelů.
K těmto oblastem tvořícím dohromady jednotný trh EU je třeba připočítat řadu dalších, které vycházejí za jeho rámec. Těmi jsou společná obchodní politika vůči třetím zemím, hospodářská a měnová unie (jednotná měna), podpora hospodářské a sociální soudržnosti (tzv. strukturální a kohezní financování), budování transevropských dopravních a komunikačních sítí, věda a výzkum, zdraví a vzdělání a do jisté míry i vnitřní a vnější bezpečnost EU.
Všechny tyto úseky života společnosti jsou uvedeny v zakládajících smlouvách jako oblasti společného zájmu. To znamená, že v nich členské státy buď úplně anebo z větší či menší části přenesly své kdysi výsadní pravomoci na orgány ES/EU. Nejstaršími integrovanými oblastmi, v nichž se orgány ES/EU těší vysokému vlivu, jsou regulace obchodu (uvnitř i vně EU), zemědělství a rybolovu. Nyní se k nim připojuje i měna, nad níž přebírá kontrolu Evropská centrální banka. V ostatních oblastech jsou pravomoci rozděleny mezi orgány EU a členské stá ty, neboť ne vše je třeba regulovat z Bruselu. Například ve školství je nezbytné, aby byl zajištěn svobodný přístup ke vzdělání, aby získaná kvalifikace měla jistou úroveň a mohla být uznána všemi státy. Není však třeba rozhodovat o tom, kolik a jak mají státy do školství investovat nebo zda má být školství státní či soukromé apod.
Pokud chce Evropská komise v jakékoli oblasti navrhnout novou společnou normu, musí pro to vždy najít oporu v primárním právu (tj. ve Smlouvě, která ukládá Unii rozvíjet určitou politiku) a ještě přesvědčit členské státy, že taková norma je nejen právně možná, ale i věcně nezbytná. Není třeba dodávat, že proces přijímání zákonů je v EU poměrně zdlouhavý a často některý ze států odmítá podřídit určitou oblast alespoň částečné právní úpravě ze strany EU nebo se pře o obsah a rozsah takové úpravy. Diskuse o jednotlivých směrnicích pak může trvat deset i více let a v některých případech ani nedojde k všeobecné shodě. Přesto dnes tvoří právo ES na 80 000 stran právních dokumentů, což svědčí o tom, že vůle k dohodě dosud většinou převážila nad snahou prosadit vlastní záměr.
Aplikace práva ES a činnost Evropského soudního dvora
Základní pojmy:
Již bylo zmíněno, že právo ES má přednost před právem členských států a že je uvnitř těchto států bezprostředně účinné. Jde o tak významné skutečnosti, že stojí za to je blíže vysvětlit. Ani pro státy zakládající evropskou integraci nebyly zprvu samozřejmostí a musel je svými rozhodnutími prosadit až Evropský soudní dvůr (ESD).
Zásada nadřazenosti či přednosti práva ES nad národním právem členského státu stanoví, že v případě konfliktu mezi ustanoveními obou právních řádů, převládá právo ES. Tato zásada platí bez ohledu na to, byla-li norma členské země přijata před či po schválení normy primárního nebo sekundárního práva ES. Není přitom ani důležité, tvoří-li národní norma součást ústavního, občanského či trestního práva.
Každý soudce v kterékoli členské zemi EU by měl tedy znát normy práva ES, neboť je musí aplikovat přednostně před normami práva svého státu. Pokud tak neučiní, mohou se účastníci soudního řízení aplikace práva ES dožadovat. V případě, že se národní soud zdráhá nebo si není jist, je dotaz o platnosti práva ES pro daný případ adresován ESD. Ten je nejvyšší institucí pověřenou interpretací práva ES. Nemůže rozsoudit případ a říci, na čí straně je pravda, ale jeho názor, zda má či nemá být aplikováno právo ES je rozhodující. Právě takovým postupem byla rozsudkem Evropského soudního dvora z roku 1964 stanovena zásada nadřazenosti práva ES nad právem členského státu.
Bez platnosti zásady přednosti práva ES by evropské normy byly pouhými doporučeními a v každém členském státě by nadále platily pouze jeho vlastní zákony, případně pouze ty normy, které by za vlastní zákony přijal. To by samozřejmě odporovalo smyslu a základním cílům evropské integrace. Zároveň však tato zásada neznamená, že by právo ES rušilo, či zcela nahrazovalo právo jednotlivých členských států.
Bezprostřední vnitrostátní účinek práva ES znamená, že toto právo přímo uděluje práva a povinnosti právním subjektům na území kteréhokoli členského stá tu a tyto subjekty se jich mohou dovolat před soudy daného státu. Tento princip nevyvolává problémy u nařízení, pokud je v jejich textu jasně řečeno komu a jaké právo se jimi uděluje. Nařízení jsou platná ihned po vstupu v platnost na celém území EU a udělují-li fyzickým či právnickým osobám určitá práva, mohou je tyto osoby ihned začít využívat.
U směrnic je situace složitější, protože práva v nich obsažená začínají pro fyzické a právnické osoby platit až poté, co je jejich stát převede do svého právního řádu. Co však zbývá, když má členský stát v realizaci určité směrnice zpoždění nebo ji převedl do svého práva neúplně a jeho občané tím o svá práva přišli? ESD v tomto případě rozhodl ve prospěch občanů. Nelze jim upřít práva, pokud jim je směrnice přímo a jasně uděluje, ale v jejich státě ještě neplatí z toho důvodu, že národní orgány nedodržely lhůtu pro jejich zavedení do vnitrostátního práva. Ve svém rozsudku z roku 1991 dokonce Evropský soudní dvůr rozhodl, že stát, který řádně neprovedl směrnici, odpovídá za škodu, která vznikla jeho občanům tím, že nedošlo ke změně jejich práv, tak jak to schválená směrnice požadovala.
Evropský soudní dvůr svými stanovisky ve prospěch nadřazenosti a přímého účinku práva ES výrazně přispěl k posílení autority tohoto společného právního systému. Je ostatně hlavním posláním ESD dbát právě na to, aby právo ES bylo vnitřně bezrozporné, aby bylo přijímáno formálně bezchybnými postupy a posléze bylo náležitě interpretováno a implementováno.
Kromě rozhodnutí o tom, jak právo ES chápat a jako ho uplatňovat, provádí Evropský soudní dvůr i jiné druhy řízení. Prvním je řízení o žalobě proti členské zemi, která porušila právo ES. Žalobu může podat Evropská komise nebo jiná členská země. Pokud se země, která jednala v rozporu s právem ES, nepodřídí rozhodnutí ESD, může na ní být uvalena peněžitá pokuta. ESD může zahájit i řízení proti některému z orgánů ES/EU, a to v případě, že přijal právní akt, který je v rozporu s primárním právem ES nebo, že svou nečinností porušil svou povinnost jednat. ESD může vadný právní akt prohlásit za neplatný a v případě nečinnosti může nařídit dotčené instituci jednat. V roce 1984 např. došlo ke kurióznímu případu, kdy Evropský parlament zažaloval Radu za to, že zanedbala závazek vyplývající ze Smlouvy a nevytvořila dosud společnou dopravní politiku. ESD má rovněž pravomoc rozhodovat všechny spory, kdy jednotlivci utrpěli škodu následkem jednání institucí EU.
Závěrem
Úloha práva ES ve formování a rozvoji evropské integrace, která je především integrací prostřednictvím práva, je zásadní.
Zdůrazňování kladných stránek by však nemělo zastřít ani problémy, které dosud v právu ES přetrvávají. Je politováníhodným faktem, že i dokumenty primárního práva ES jsou nesmírně obtížné svým rozsahem i obsahem a běžnému občanovi téměř nesrozumitelné. Průzkumy odhalují, že ani právní profesionálové členských zemí EU nejsou s právem ES dostatečně obeznámeni a laická veřejnost v něm vidí krajně neprůhlednou změť předpisů přijímaných vzdálenými institucemi užívajícími nejasné zákonodárné postupy. Právě malá průhlednost zákonodárného procesu na úrovni EU, jeho nedostatečná demokratická kontrola a určitá nesrozumitelnost jeho produktů pro občana, tvoří slabiny právního a institucionálního rámce ES/EU, s nimiž se evropská integrace musí vyrovnat, chce-li být i ve druhém padesátiletí své existence stejně úspěšná, jako v tom prvním.
Doplnění: Legalita právního řádu
čl. 94 SES - zmocnění Rady k vydávání směrnic, majících přímý vliv na vytváření nebo fungování společného trhu, ke sblížení zákonů a jiných právních předpisů členských států.
čl. 95 kombinaci s čl. 251 - způsob přijímání právních aktů ES, vč. práva členských států zachovat si vyšší standardy ochrany ("opting out")1) .
čl. 249 a násl. SES - zmocnění Evropskému parlamentu společně s Radou a Komisí k vydávání nařízení, směrnic a rozhodnutí, jakož i k podávání nezávazných doporučení nebo zaujímání stanovisek, ke splnění úkolů vyplývajících ze SES
čl. 308 - v případě nedostatku pravomoci Společenství lze subsidiárně využít tzv. "implied powers clause", tzn. v případě potřeby k dosažení cílů v rámci společného trhu může Rada EU na návrh Evropské komise a po konzultaci s Evropským parlamentem učinit jednomyslně vhodná opatření.
zmocnění pro přijímání opatření v oblastech jednotlivých politik EU jsou stanovena v jednotlivých ustanoveních Smlouvy jako zvláštní zmocnění.
kompetence jednotlivých orgánů EU - čl. 189 a násl. SES, Soudní dvůr zajišťuje dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy, podle čl. 228 (SES) může i uložit zaplacení paušální pokuty nebo penále za nesplnění povinnosti členským státem. Z hlediska vynutitelnosti však zůstává hlavní těžiště kompetencí na samotných státech. Aplikace právního řádu EU je zajišťována národními orgány, soudy.
k naplnění požadavku legality právního řádu ES - čl. 253 (SES), požadující zdůvodnění a odkazy na návrhy nebo stanoviska u každého právního aktu.
Základní podmínkou legality i legitimity legislativní činnosti orgánů EU je princip subsidiarity, upravený v čl. 5 SES. Podle principu subsidiarity v oblastech nespadajících do výlučné pravomoci Společenství vyvíjí EU činnost jen potud, pokud by vytýčeného cíle nemohlo být dosaženo uspokojivě samotnými členskými státy jednotlivě a může jej být naopak lépe dosaženo prostřednictvím Společenství. Právo ES je nadřazeno národním právním řádům včetně ústavního práva; národní soudy, ale i orgány veřejné správy v konkrétním případě při aplikaci práva musí dát přednost normám komunitárním, pokud by byly v rozporu s normami národními (např. Erich Ciola C-224/97, Lynne Watson C-118/75).
Zdroj: Ministerstvo zahraničních věcí (www.mzcr.cz), EUROSKOP - oficiální server Ministerstva zahraničních věcí ČR informujícím o integraci ČR do EU (www. euroskop.cz)
Penzijko s finančním bonusem
Založte si penzijko Conseq a získejte nejen státní příspěvky a daňovou úsporu, ale i bonus pro věrné klienty.
Sdílejte článek, než ho smažem
