Nové zákony: zdánlivá idyla na sudu s třaskavinou I.

Prvním květnem nabyl účinnosti rozsáhlý soubor osmnácti právních předpisů, které mění právní úpravu cenných papírů a kapitálového trhu.V částce 63 Sbírky zákonů rozeslané 23. dubna 2004 byl nejprve publikován zákon č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování (ZKI), a zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech. Pouhý den před účinností byly rozeslány částky 84 až 87 Sbírky zákonů, obsahující zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (ZPKT), zákon č. 257/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím zákona o podnikání na kapitálovém trhu, zákona o kolektivním investování a zákona o dluhopisech (mj. zákon o cenných papírech, obchodní zákoník a jiné), a dále čtrnáct prováděcích vyhlášek. Dosavadní zákony a prováděcí předpisy k nim přestaly platit (zákon o investičních společnostech a investičních fondech, zákon o burze cenných papírů, zákon o dluhopisech), popř. z nich zbyla jen torza (zákon o cenných papírech).

K témuž dni začalo na našem území působit komunitární právo. Bezprostředně závazná je řada ustanovení primárního práva (jednotlivé články Smlouvy o založení ES), ze sekundárních předpisů lze přímo aplikovat nařízení (např. nařízení o vedení účetnictví emitentů cenných papírů přijatých k obchodování na regulovaném trhu nebo nařízení Evropské komise č. 2273/2003 upravující podmínky přípustného nabývání vlastních akcií takovými emitenty a dočasné stabilizace kurzu). Fyzické a právnické osoby se od 1. května 2004 mohou přímo dovolat také některých ustanovení směrnic. Zbylá mají význam při interpretaci. Bude-li soudce aplikovat normu původem ze směrnice, bude povinen vykládat ji v kontextu komunitárního, nikoliv českého práva. K tomu bude oprávněn a leckdy povinen vyžádat si stanovisko Evropského soudního dvora, popř. použít dřívější judikaturu, která se k ustanovení váže. Nebyla-li směrnice řádně promítnuta do českého práva, lze Českou republiku žalovat o náhradu škody a iniciovat proti ní řízení před Evropským soudním dvorem o tom, že porušila Smlouvu o založení ES.

Rychlost zvítězila nad kvalitou

Jedním z motivů spěšného přijímání uvedeného balíku předpisů byla snaha uvést české právo do souladu s komunitární úpravou, výsledek tomu nicméně plně neodpovídá. Některá ustanovení práva ES byla zapracována chybně, popř. vůbec. Směrnice č. 2002/47/ES o dohodách o finančním zajištění např. zůstala opomenuta, ač lhůta pro její transpozici uplynula a prodlení může vyvolat škody, za něž ponese odpovědnost Česká republika. Předkladatel také ignoroval, že rovněž komunitární úprava prochází reformou, a nové zákony harmonizoval se směrnicemi, které byly mezitím nahrazeny jinými, koncepčně odlišnými. To se týká např. směrnice o prospektu, ale i průlomové směrnice o trzích s finančními instrumenty, která přetvoří regulaci infrastruktury trhu. Zákon o podnikání na kapitálovém trhu tak bude v přijatém znění platit sotva několik měsíců. Nejpozději příští rok bude třeba schválit zásadní novelu, která úpravu znovu zreformuje.

Chystané změny evropského práva přitom byly známy před přijetím nových zákonů. Jejich nulová reflexe v návrzích zákonů svědčí o hluboké neúctě předkladatele i zákonodárce k uživatelům práva. Nestabilita právního řádu zvyšuje adresátům právních norem náklady, snižuje konkurenceschopnost právního i podnikatelského prostředí a podkopává důvěru v právo i vůli jednat v souladu s ním. Záměrná ("řízená") nestabilita práva je zločinem, jehož se stát dopouští na vlastním obyvatelstvu a za nějž z dlouhodobého hlediska ponese důsledky. Aniž si to patrně uvědomil, ztratil tuzemský zákonodárce okamžikem vstupu země do Evropské unie i v národním měřítku legislativní monopol nad teritoriem České republiky. Rovněž tuzemští podnikatelé mohou své podnikání po 1. květnu 2004 organizovat podle práva jiného členského státu, i když cílem jejich podnikání bude český trh. Na vnitřním trhu v plné intenzitě propukla soutěž právních řádů. Těžko soudit, jak v ní obstojí české právo. Obávám se, že nedojde-li vbrzku k obratu v postoji příslušných státních orgánů, nevyhne se České republice masový formální exodus do zahraničních jurisdikcí, což bude mít především negativní fiskální dopady. Podnikatelé na našem trhu zůstanou, využijí k němu ale forem britského, nizozemského, lucemburského a jiných práv. Česká úprava a české soudy, včetně rejstříkových, přestanou zajímat i zdejší obyvatelstvo. Schválený balík zákonů ke zmíněnému úprku z české jurisdikce bohužel spíše přispěje. Nemluvě o ostré zahraniční konkurenci, které bude zdejší kapitálový trh vystaven.

Zákony mimořádně nízké kvality

Ryze domácí kontext úpravy je obdobně závažný, ne-li závažnější. Přijaté zákony nezapřou, jaká doba je vyprodukovala. Trpí všemi nešvary zákonodárné činnosti posledních let. Jejich legislativní a odborná kvalita je mimořádně nízká. K tomu přistupuje několik specifik. Věcné záměry avizovaly koncepční odklon od dosavadní reglementace. Ten bylo lze očekávat již s ohledem na fakt, že byly přijímány zcela nové zákony. Větší věcnou diskontinuitu ve skutečnosti přinesl pouze zákon o kolektivním investování, a to ještě jen v míře, kterou si žádalo komunitární právo. Zákon o dluhopisech je vylepšeným obrazem původní verze a reálný přínos zákona o podnikání na kapitálovém trhu je vůbec problematický. Nebýt nové úpravy centrálního depozitáře a vedení evidence, která ovšem také vyvolává pochybnosti (viz níže), nestálo za přijetí nového zákona prakticky nic.

O to masověji se měnily formulace, terminologie, přehazovala ustanovení, "mírně upravovalo", vypouštělo, připisovalo, často bez zjevného důvodu a praktické potřeby. Autoři předlohy využili příležitost a přetvořili výsledek složitého legislativního vývoje celého desetiletí k obrazu svému. Výsledek tomu bohužel odpovídá. Kde chyběla invence regulatorní (obsahová), nastoupila kreativita jazyková (formální). Čím méně diskontinuity materiální, tím více změn formulačních. Takové zacházení s právem se ale nevyplácí a nedopadne dobře ani tentokrát. Normativní význam provedených "drobných" úprav je v mnoha případech revoluční. Kde bylo možno opřít se o ustálenou praxi, judikaturu, stanoviska, vznikají nové nejasnosti. Mnohé existující problémy zůstaly neřešeny, zato se jich celá řada nově vytvořila. Nová úprava dokonce vyvolá kolaps fungování některých institutů a dotkne se i procesů probíhajících, neboť přechodná ustanovení zdaleka nedostačují. Účastníci kapitálového trhu si patrně ani neuvědomují, jaká pohroma se na ně valí.

Jeden příklad za všechny

Příkladem budiž úprava veřejných dražeb cenných papírů. Dosavadní § 44b odst. 2 zákona o cenných papírech ukládal postupovat při veřejných dražbách přiměřeně podle vybraných ustanovení zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách. Odkaz vyvolával aplikační potíže, korektiv "přiměřenosti" nicméně umožnil poměrně širokou interpretaci, jež pomáhala řešit nejkřiklavější problémy spojené s plněním některých zákonných požadavků, které se na dražbu cenných papírů nehodily (tak např. ustanovení o možnosti prohlédnout si předmět dražby před jejím provedením). Zákon o podnikání na kapitálovém trhu nejenže tyto problémy výslovně neošetřil. V § 33 odst. 2 se nyní odkazuje na celý zákon o veřejných dražbách, a to bez výjimky, ledaže povaha cenného papíru použití tohoto předpisu vylučuje. Použijí se tedy buď všechna jeho ustanovení, včetně těch, jež jsou na cenné papíry neaplikovatelná, ovšem bez možnosti jejich korekce kritériem přiměřenosti, nebo žádná (viz slovo "předpis", tj. celý zákon, nikoliv snad jedno ustanovení). Přitom se odkazuje také na § 5 odst. 2 zákona o veřejných dražbách, podle kterého nelze zákon o veřejných dražbách aplikovat na veřejnou dražbu cenných papírů! Vzniká tím vážný konflikt a problém, podle jakých předpisů při veřejných dražbách cenných papírů vlastně postupovat. Vzhledem k tomu, že zvláště nedobrovolné dražby nezřídka doprovázejí spory zúčastněných stran, je tato nejistota mimořádně zhoubná.

Pomíjím, že požadavek aplikace předpisů o veřejné dražbě na vztahy, na něž dopadá zmíněná směrnice o finančních zajištěních, odporuje komunitárnímu právu. Vznikne-li příjemci zajištění v podobě cenných papírů škoda tím, že při realizaci zajištění bude povinen předmět zajištění zdlouhavě dražit podle citovaného zákona, bude oprávněn náhradu této škody v plné výši požadovat po České republice. Vzhledem k objemu zajišťovacích transakcí mezi profesionály na kapitálovém trhu lze přitom očekávat škody v řádech desítek i stovek milionů korun.

Zcela novou podobu získala v zákoně o podnikání na kapitálovém trhu také úprava vedení evidence zaknihovaných cenných papírů, nová je i například segmentace regulovaných trhů. O těchto a mnoha dalších konkrétních příkladech si můžete přečíst na tomto místě.

Autor je odborným asistentem na katedře obchodního práva PF UK a člen předsednictva ARIZ ČR.

Co si o nových úpravách myslíte vy? Souhlasíte s tímto právním rozborem? Jaký bude praktický dopad takových právních norem?