Zpětná účinnost práva: zákony, nebo cáry papíru?

Prakticky jediným kritériem pro ty, co se o zpětnou účinnost (tedy retroaktivitu) zákona snaží, je, zda norma "projde přes Ústavní soud". Otázkou ovšem není pouze soulad s Ústavou, ale především morálnost takového počínání. Zákon je vlastně určitý typ smlouvy státu s občanem (byť nejde o smlouvu uzavřenou dobrovolně). A pokud je zákon změněn v neprospěch občana znamená to, že stát svůj slib nedodržel. Dalo by se dokonce říci, že zákon se tím mění v cár papíru, protože zítra už nemusí platit.

Ústavní soud rozlišuje retroaktivitu pravou a nepravou, více viz sloupek. Existuje ale ještě jeden typ, ten by se dal nazvat retroaktivitou skrytou. A o tu především jde. Přestože konkrétní zákon nemusí být protiústavní, může mít zpětnou účinnost, která se občanů dotkne negativně.

Ukázkou pokusů o takovou skrytou retroaktivitu mohou být návrhy politických stran na změnu důchodového systému. Všechny obsahují prvky se zpětnou účinností.

Pravá a nepravá retroaktivita

Podstatou pravé zpětné působnosti je, že podle určité současné právní normy je možno posoudit právní skutečnosti či právní vztahy, které se uskutečnily dříve, než právní norma nabyla účinnosti, resp. to, že nová právní norma může změnit právní následky, které podle práva nastaly přede dnem její účinnosti. Pro nepravou retroaktivitu platí, že právní vztahy vzniklé za platnosti práva starého se spravují tímto právem až do doby účinnosti práva nového, poté se však řídí tímto novým právem. Vznik právních vztahů existujících před nabytím účinnosti nové právní úpravy a právní nároky z nich vzniklé se řídí původní, zrušenou právní normou. Obecně platí, že v případech časového střetu staré a nové právní normy se použije nepravá retroaktivita. Kritériem přípustnosti výjimek z principu zákazu pravé retroaktivity je legislativní zásada "ochrany oprávněné důvěry ve stálost právního řádu". Zdroj: A. Procházka, Základy práva intertemporálního

V případě důchodů je ona "smlouva" občana se státem poměrně dobře definovatelná. Na jedné straně je zákon o pojistném, který občanovi ukládá povinnost, kdy a kolik má platit. Na straně druhé zákon o důchodovém zabezpečení, kterým se stát zavazuje, kdy a kolik mu za to dá. Právě možnost politickým způsobem tento závazek porušit je jednou z nevýhod průběžného důchodového systému - nízká odolnost vůči politickým zásahům je jeho charakteristickým znakem.
Politici obecně inklinují k pohledu na délku volebního období a mohou důchodový systém ovlivnit jak svými zásahy, ale, aby to nebylo jednoduché, dokonce i nečinností. V takovém případě ho mohou přivést dokonce až ke krachu, neboli zákon se změní v cár papíru rovněž, protože na plnění závazků prostě nebudou peníze. Je to jeden z důvodů, proč je nutná ona Výkonným týmem pro důchodovou reformu (o té více v článcích Důchody snad budou i za 100 let. Ale jaké? a Penzijní reforma: vrátí Bezděk politiky zpět do reality? doporučovaná diverzifikace. Fondový systém je vůči politickým zásahům odolnější. Ne že by nebyl ovlivnitelný vůbec - může dojít ke změně sazby, nepřímo je ovlivnitelný mírou regulace, pokud je povinný, ale zranitelnost je podstatně menší.

Možné oblasti retroaktivních změn

Za zmínku stojí i možnost změny parametrů, které se mění nařízením vlády, přičemž u některých existují mantinely dané zákonem, u některých nikoli. Jsou to hranice redukce vyměřovacího základu, výše základní výměry, valorizace důchodů. Vláda může změnou redukčních hranic do značné míry ovlivnit výši nově přiznávaných důchodů, jejich reálnou hodnotu a především míru přerozdělování. Přestože o retroaktivitu zde nejde, může tímto způsobem dojít až k zániku třicetiprocentní redukční hranice, takže zůstane pouze jedna - příjem do této výše se bude započítávat plně, nad ni deseti procenty. V návrzích politických stran se právě toto objevuje.

První jsou zákonem definované parametry - důchodový věk, sazba pojistného a jeho limity, definice náhradních a vyloučených dob, procento redukce vyměřovacího základu atd. (viz náš důchodový slovník). Ke změně je potřeba souhlas parlamentu a účinek může a nemusí být retroaktivní. Příkladem může být návrh, který se kdysi objevil v materiálu Ministerstva práce a sociálních věcí, a to snížit procento vyměřovacího základu za odpracovaný rok (dnes je to 1,5 %). I toto by bylo možno provést bez zpětné účinnosti za roky "před" počítat 1,5 %, za roky "po" ono snížené procento.

Druhou oblastí jsou změny vyplývající právě z reformy, tedy změny systému. Systém lze změnit jak způsobem, který dosud vzniklé nároky plně zachová, tak způsobem, který je respektovat nebude. A toho se ve svých návrzích dopouštějí všichni, kdo předložili návrh reformy.

Například KDU-ČSL navrhuje změnu procenta redukce u příjmu do první redukční hranice. Doposud se tento příjem započítává plně, v návrhu se mění na zápočet devadesáti procenty.
Obdobnou, pouze složitější změnu navrhuje US-DEU. "Čistý" způsob této změny by vypadal tak, že za dobu, odpracovanou před účinností nového zákona, by se započítával plně, a pouze za dobu poté by se započítával zredukovaně. Toto ovšem návrhy neobsahují - má se započítávat podle nových pravidel všem, kdo ještě nejsou v důchodu.
ODS a ČSSD zase mechanicky rozdělují části důchodu vypočítávané starým a novým způsobem - bez ohledu na počet let, odpracovaných před zahájením reformy.

Logicky dojde k tomu, že budou lidé, kteří na tom vydělají a jiní, kteří naopak prodělají. Prodělají zejména nejmladší a nejstarší ročníky, dlužno ovšem podotknout, že v návrhu ČSSD je pro starší vstup do nového systému dobrovolný, tudíž je-li to pro někoho nevýhodné, může zůstat ve starém. KDU-ČSL v tomto směru naopak postupuje solidně - části důchodů se řídí počtem odpracovaných let ve starém a novém systému (navíc vstup je plně dobrovolný i pro mladé). Naopak nepovoluje vstup osobám nad 50 let, což je jasně diskriminační, nikoli ovšem retroaktivní.

Existují změny, kde se zpětný účinek sice objevuje, ale buď je kompenzován, nebo je původní nárok sporný. To se týká především prodlužování důchodového věku. Je jasné, že původní stav, kdy žena s dětmi mohla být v důchodu brzy po padesátce (Ještě v roce 2001 existovaly starobní "důchodkyně" mladší padesáti let!), byl neúnosný. V tomto případě jsou ale za pozdější důchodový věk kompenzace - za každý rok navíc dostane občan příslušnou část důchodu. Nárok na nižší důchodový věk žen je diskriminační a srovnání žen s muži je nezbytné.
Dalším takovým prvkem je započítávání náhradních dob. Český systém má náhradní doby v rozsahu jinde nevídaném a jejich omezení je žádoucí. Byť i zde jde o formu zpětné účinnosti, od jiných se liší tím, že v této době občan neplatil pojistné (např. studium). Jediná náhradní doba, kterou omezit nejde, je vojenská služba - tu stát občanům nařídil, musí ji tedy pro účely důchodu započítat. To, že by se jiné omezovat neměly (třeba péče o děti) je věc jiná. Nicméně i v tomto případě lze dodržet princip ne- retroaktivity prostě tak, že se započítávání náhradních dob omezí pouze do budoucna.

Existuje "elegantní" řešení?

Argumentem předkladatelů je, že skutečný nárok vzniká občanovi až dnem, kdy splní poslední podmínku pro vznik nároku na důchod. Tedy jak důchodový věk, tak počet odpracovaných let. Do té doby je parametry možno měnit, aniž by šlo o pravou retroaktivitu. Toto je ovšem jak sporné, tak nemorální a především neprozíravé. Takový přístup vyvolává nejistotu, podlamuje již tak křehkou důvěru občana ke státu. Jestliže občan nemá jistotu, že pokud sám plní své závazky, stát ty své splní rovněž, bude se samozřejmě snažit svým závazkům vyhnout. Zjištění, že stát své závazky neplní a plnit nemusí je pro občany velmi špatná zpráva!

Přitom existuje obecně přijatelný způsob, jak změny podobného typu zavádět, aniž by měly negativní účinky. Tím je plné akceptování nároků, vzniklých před provedenou změnou. U důchodů by se tedy jakákoli změna ve výpočtu důchodů vztahovala pouze na dobu, odpracovanou po nabytí účinnosti nového zákona, zatímco za dobu před reformou by každému, kdo odpracoval byť jediný měsíc, náležel tzv. deponovaný důchod, viz článek Další návrh důchodové reformy: deponovaný důchod.

Problém se ovšem netýká pouze důchodů, stejný princip je třeba uplatňovat ve všech oblastech. Řešením by bylo přijetí ústavního zákona o nepřípustnosti změn se zpětnou účinností - to by jak úředníky, tak politiky od podobných pokusů patrně odradilo.

Mělo by se ústavním zákonem zamezit zpětné účinnosti? Hlasujte v naší anketě. Má stát morální závazek vůči svým občanům zákony zpětně neměnit?