Jak pokrýt transformační náklady?

Deficit neboli transformační (někdy tranzitivní) náklady vyplývají z faktu, že aktivní generace financující PAYG systém (resp. důchodové dávky) aktuálních důchodců přesměrují část svých penzijních příspěvků do nově založeného FF pilíře a začnou tak postupně vytvářet svoje reálné úspory na stáří. Tyto náklady ve skutečnosti nepředstavují dodatečné náklady v makroekonomickém slova smyslu, hledíme-li na penzijní systém v dlouhodobé perspektivě. V podstatě totiž půjde pouze o zviditelnění (odkrytí) již dnes existujícího dlouhodobého implicitního dluhu v bilanci penzijního systému a tedy i celkových veřejných financí. Tento dluh (většinou vyjadřovaný jako procento HDP) představuje dlouhodobé závazky státu vůči svým občanům, které vyplývají ze slibů učiněných zákonem ohledně penzijních dávek, které vyplatí PAYG systém budoucím důchodcům.
Transformační náklady jsou citelné zejména v krátkém a středním období po zahájení reformy. Při uvažování o penzích je ovšem za střední období nutno považovat interval 10 – 30 let.

Financovaní této mezery tzv. transformačních nákladů je vždy nejobtížnější části jakékoliv penzijní reformy. Pokud jde o jejich velikost, lze vyjít z dosavadních zkušeností reformních zemí a z modelových simulací. V případě Maďarska a Polska je tento "gap" podle dosavadních zkušeností odhadován na cca 1,5 – 2,0 % HDP ročně v "nejhorších" letech. V obou případech jde o vyšší hodnotu, než byla očekávána před reformou (Jedná se zejména o důsledek tzv. "over switching" neboli většího zapojení oprávněných osob do nového FF pilíře než bylo původně odhadováno). Slovenské zdroje zatím uvádějí odhad cca 1 % HDP v "nejhorších" letech. V českých podmínkách byly poslední simulace prováděny pro variantu tzv. dobrovolného "opt-out" na úrovni 5 % hrubých mezd z dnes platných 28 %. Tyto modelace ukazují na zvýšení deficitu max. do 1% HDP.

V konkrétních českých podmínkách ve variantě, se kterou pracujeme, vidíme následující možnosti pokrytí transformačních nákladů:

• Zdrojem úspor musí být další postupné parametrické změny PAYG pilíře. Především další růst statutárního věku odchodu do důchodu z dnes schválených 63 let postupně na 65 a po roce 2030 pravděpodobně na 67 let pro obě pohlaví;
• Dočasným a velmi účinným zdrojem úspor je použitá metoda valorizace stávajících penzijních dávek. Minimální hranici představuje zachování reálné hodnoty vyplacených dávek, tj. alespoň valorizace podle cen. Musíme si však být vědomi politické citlivosti tohoto opatření, protože v delším časovém horizontu pochopitelně vede k výraznému poklesu poměru důchod/mzda;
• Obecnou klíčovou podmínkou pro zdárné fungování PAYG je udržení a ještě lépe v českém případě zvýšení míry zaměstnanosti a dále pak tzv. míra zapojení do systému ("compliance rate"), jinými slovy ochota ekonomicky aktivních osob zúčastnit se veřejného povinného systému. Vzhledem k tomu, že navrhujeme převést podstatnou část důchodového systému na princip FF s individuálními účty, jsme přesvědčení, že míra zapojení se výrazně zlepší. Systém bude transparentní a individualizovaný, bude zde úzká vazba mezi příspěvky a dávkami a lidmi bude přijímán jako spravedlivý.
• Dalším zdrojem ke krytí transformačních nákladů by mohly být mimořádné příjmy státu (viz Polsko a Slovensko). V českých podmínkách prakticky přichází do úvahy jen zbylé privatizační příjmy. Tyto potenciální příjmy lze odhadnout na sumu ještě cca 500 mld. Kč. Potíž je ale v tom, že současně již bylo v minulosti vládami ale i parlamentem rozhodnuto o nejrůznějších výdajích vázaných právě na zdroje z privatizace (úhrada ztrát ČKA – neboli náklady transformace především bankovního sektoru, ale i ČD a dalších státních firem, úhrada ekologických sanací privatizovaných firem, kterou provádí FNM, přísliby na financování SFDI a SFRB). V konečném důsledku proto od tohoto zdroje nelze, bohužel, očekávat příliš.
• Posledním a klasickým zdrojem úhrad mohou být dluhové instrumenty státu – tj. dočasné zvýšení státního dluhu. Český veřejný dluh se dnes pohybuje okolo 35 % HDP. Přes jeho výrazný růst v posledním období to je stále jedna z nejnižších úrovní v EU (po Lucembursku a Pobaltských státech). Investoři budou ochotni kupovat české dluhopisy, když budou přesvědčeni, že se jedná o dočasný transparentní dluh na vyřešení snad největšího dlouhodobého problému českých veřejných financí.

Konkrétní kvantifikované úvahy jsou v tuto chvíli předčasné, jelikož velikost transformačních nákladů bude záviset na konečné variantě zvolených parametrů námi navrhované penzijní reformy. Stejně tak musí být financování penzijní reformy koordinovanou součástí celkové strategie ozdravení českých veřejných financí. K takovému zásadnímu úkolu je předurčena vláda ČR a její instituce.